如何执行监管账户内资金？——建领城达执行债务人4000余万行政补偿款，为客户全额实现回款

信息来源：建领城达所　 时间：2023-04-06　 作者：施晓能

代理人：李越、欧阳侠民

作 者：施晓能

提要：近年来，随着各行业监管力度的加大，实践中监管账户的运用日渐频繁，涉及该类账户的执行问题在实务中也愈发常见，对于执行存放在案外人名下监管账户内的资金更是难上加难。近日，建领城达成功帮助某央企客户执行债务人存放于行政机关名下监管账户内的行政补偿款，实现4000余万元全额现金回款。本文拟通过对该案的办理经验进行梳理，为债权人如何执行存放于案外人名下监管账户内的资金提供处理思路。

一、案情简介

客户A（某央属施工单位）与被执行人（某地炼生产企业）因建设施工合同产生纠纷，法院判决确认A享有4000余万工程款债权。
后因省政府出台产能置换政策，被执行人因进行产能置换工作而获得相应产能补偿款，但该笔资金存放于行政机关监管账户内，且尚未发放。原代理人在对该账户执行过程中先后遭到了被执行人以及行政机关的执行异议，执行进程一度停滞。我们接手本案后，迅速厘清了本案的核心难点：
1、产能补偿资金 存放于行政机关开设的监管账户内 ，是否属于被执行人可供执行的财产；
2、监管账户设立所依据的政策文件中明确要求账户内资金 应当优先用于职工安置 ，该资金还能否被强制扣划用于偿还申请执行人债务；
3、被执行人债务数额巨大，仅银行抵押债务就已超过8亿元，另有税款及滞纳金债务1亿余元，账户内补偿款仅能覆盖一小部分债务；
4、被执行人作为 省内第一家产能置换企业 ，具有行业示范意义，若因其产能置换资金被强制执行导致置换失败，将对后续其他产能置换项目产生不利影响。

二、代理执行案件的思路及要点剖析

（一）证明政府监管账户内资金属于被执行人名下财产

因本案的被执行人债权人众多，其获得的产能置换资金面对巨额债权实属杯水车薪。故为获得后续推动处置的主动权以及清偿的优先顺位，我方在调查到账户信息后，立即申请法院对案涉账户采取冻结措施，以确保自身首查封地位。但因案涉账户开设在案外人行政机关名下，仅在确认其账户内资金属于被执行人责任财产的基础上才可对其采取冻结措施。

1、判断银行账户内资金权属的一般标准

对于一般账户中的资金，基于货币所有权与占有权相一致的属性，应以账户名称作为资金权属判断的基本标准，而对于为特定目的所设的共管账户或监管账户，因其账户内资金已特定化，此时应根据账户所涉及的当事人对该账户的设立、资金的使用作出的特殊约定以及该账户内实际资金往来、用途等情况，综合判断该账户内资金的权属。

2、结合账户设立用途及实际支取情况，确认产能置换资金为被执行人所有

在本案中，因该账户设立及管理所依据的政策性文件并未公开，我方经申请政府信息公开获取了上述政策性文件，进而得知账户内资金系实际用于被执行人自身的企业支出，包括产能置换过程中产生的职工安置费用、项目建设支出、清偿银行机构和其他债权人债务等，若有余款，亦可支付至被执行人账户。

此外，我方也调查到被执行人与行政机关曾就产能置换资金支取事宜多次召开会议，相关会议纪要上载明被执行人已自认监管账户内资金除清偿职工工资债权外，已经用于清缴税费、清偿银行债权、支付设备拆除和维护费用以及经营管理费用，皆系用于被执行人自身经营的支出。

鉴于以上文件内容及事实情况，我们提交了相关证据，省高级人民法院在执行复议程序中认定该账户内的资金属于被执行人所有，可作为被执行人财产以供执行，故高院撤销中院的解封裁定，维持了我方的首查封。

（二）判断强制扣划是否需遵循相关政策文件的限制

在确认监管账户内资金属被执行人财产及确保我方首查封地位的基础上，我们立即申请法院扣划监管账户内资金，但因该账户设立所依据的政策性文件中明确账户内资金应当优先用于职工安置，基于此，被执行人及行政机关再次提出了执行异议，主张法院不能对账户内资金进行强制扣划。

1、依民事诉讼法采取的扣划措施无需遵循地方政策性文件的限制

该监管账户系依据当地政府出台的产能置换专项文件所设立，专项文件中要求监管账户内资金应当优先用于职工安置，但上述专项文件的制定主体分别为省政府办公厅、地方金融监管局、金融稳定小组，属于政府的内部职能部门，文件性质应属地方政策性文件，在所有规范性文件中处于最低的效力层级；而强制执行所依据的是《中华人民共和国民事诉讼法》为全国人民代表大会通过的法律，其效力位阶高于行政法规、地方性法规、规章等，更是高于地方政策性文件，故上述专项文件显然不能对抗、排除依《中华人民共和国民事诉讼法》而强制划扣被执行人名下资产的执行行为。

2、本案监管账户亦不属于法律或司法解释规定的不得查封、扣押、冻结的财产

强制执行的效力来源是国家法律，故也应当由法律或司法解释予以明确限制。如现行法规定对于被执行人及其所扶养家属生活所必需的家庭生活必需的物品不能被查封；农民工工资账户不得因支付为本项目提供劳动的农民工工资之外的原因查封、冻结或者划拨等。本案所涉监管账户并不涉及该类不得冻结、扣划的财产类型。

还需说明的是，对于法律或司法解释的适用范围也应当进行严格辨析。被执行人及案外人在执行异议程序中依据《最高人民法院关于对工业企业结构调整专项奖补资金不宜采取财产保全措施和执行措施的通知》主张案涉账户不应被执行划扣。但通过该通知文件的整体解读可知，其所指的专项奖补资金有明确的用途要求，即专项用于企业职工安置工作，而本案中被执行人监管账户内资金用途除用于职工安置外，还用于偿还企业对外负债以及作为企业财产进行分配。故该账户的开立、使用、管理不完全符合专项资金特征，并非专门用于职工分流安置工作，并不属于法律或者司法解释明确规定的不得查封、扣押、冻结的财产，被执行人及案外人不能依据该通知文件排除本案执行。

3、结合账户内资金的实际支取顺序情况，确认案涉账户可予执行

在事实层面上，经我方前期调查，被执行人与行政机关间的会议纪要上载明账户内资金除职工安置支出外，已实际用于清偿了其他多项债务，且对于银行债权，被执行人亦是未经诉讼即私下向其支付，说明其在实际资金支取过程中本身就并未遵守“应当优先用于职工安置”的要求，账户设立所依据的政策性文件亦未发挥限制支付的作用，更无法对抗冻结、划扣等强制执行措施。

鉴于以上，面对我方充足的法律依据及事实证据，被执行人与行政机关在执行复议阶段节节败退，最后经省高院组织协调，被执行人主动寻求和解并积极履行债务，现本案已实现4000余万元全额回款，我方亦成为首先取得执行回款的债权人。

三、办案心得总结

监管账户的设立或出于商事交易安全的需要、或出于特定主体利益保护的要求，故在对监管账户的执行过程中会受到诸多限制，加之债权人众多、被执行人财产不足等不利情况，厘清执行思路、迅速采取行动就显得尤为重要：

一方面，主动调查、全面收集账户信息，确认账户内资金权属。

另一方面，及时查封，争取首封地位，同时关注账户设立的文件依据以及限制执行措施的相关法律文件，结合文件的效力层级分析、法律文件的适用范围以及己方的执行目的，综合判断账户是否可被执行、可被采取哪些执行措施等，进而依法稳步推动执行程序，维护自身合法权益。