工程未经验收提前使用，竣工验收及备案怎么办？

信息来源：　 时间：2009-04-09　 作者：建领城达所 周吉高 王利

      近年来，由于种种原因，工程未经验收提前使用的情况屡见不鲜。但，随之而来的，承包方往往以此为由，拒绝向发包方提供完整的竣工资料和竣工报告，并拒绝配合发包方办理竣工验收和备案手续，导致履行了合法审批和报建手续的建设工程长时间无法办理产权证书。这在一定程度上，不仅破坏了我国建筑房地产市场的秩序和管理，同时给发包方和小业主都造成了重大经济损失。此类纠纷的频繁发生，越来越多地引起专业律师的关注和参与。

      【案例】 2005年，鸿禾公寓项目发包方海南天鸿实业投资有限公司，因与承包方中国第十冶金建设有限公司海南分公司之间发生纠纷，承包方拒不提供竣工验收资料，亦不配合竣工备案，致使鸿禾公寓项目一直无法综合验收，亦无法办理房屋产权证书。为此，发包方海南天鸿实业投资有限公司向海口市琼山区人民法院提起诉讼，要求判令承包方提供竣工验收资料，并配合竣工验收工作。琼山区人民法院经审理后认为，鸿禾公寓业主是在项目综合验收之前即办理了入住手续，承包方无义务再进行竣工验收。2006年初，海口市琼山区人民法院作出一审判决，驳回发包方的诉讼请求。发包方海南天鸿实业投资有限公司不服一审判决，于2006年6月份上诉至海口市中级人民法院，目前此案正在审理中。

      【律师点评及分析】上海市海华永泰律师事务所周吉高律师
      周律师认为，工程竣工后承包方提交竣工验收资料、配合协助发包方办理竣工备案手续，既是约定义务，也是法定义务。承包方无正当理由拒不履行上述义务的，应依法承担法律责任，即使工程未经验收提前使用，亦不例外。本案中，发包方未经验收提前使用工程，诚然违反了合同约定及相关法律规定，发包方依约依法均应对其未经验收提前使用工程的行为，承担民事责任或行政责任。但是，工程未经验收提前使用，并不自然产生承包方上述义务的抵减甚至消失，除非双方对此有特别约定或法律有明确规定。纵览我国现行有效的法律法规，均未对“工程未经验收提前使用的情况下，承包方无义务向发包方提交竣工验收资料，亦无义务配合协助发包方办理竣工备案手续”作出明确规定。本案中，承发包双方对此亦无特别约定。因此，承包方于竣工后拒不提供竣工验收资料，亦不配合协助发包方办理竣工备案手续的行为，既违反法律规定，也违反了双方的约定。海口市琼山区人民法院的一审判决值得商榷。

      一、工程竣工后向发包方提交完整竣工验收资料和竣工报告，是承包方的合同义务。
      在工程实践中，由建设部、国家工商行政管理局制订并在全国范围内推行的《建设工程施工合同》（99版示范文本），是承发包双方普遍适用的合同文本。合同通用条款第32.1款规定：“工程具备竣工验收条件，承包人按国家工程竣工验收有关规定，向发包人提供完整竣工资料及竣工验收报告。” 在专用条款中，承发包双方也往往针对竣工资料及竣工图作出详细约定。因此，工程竣工后向发包方提交完整竣工验收资料和竣工报告，是承包方的合同义务。

      二、工程竣工后向发包方提交完整竣工验收资料和竣工报告，也是承包方的法定义务。
      关于承包方于竣工后提交完整竣工验收资料和竣工报告给发包方，我国现行法律规范也有明确规定。1、《中华人民共和国建筑法》第61条规定：”交付竣工验收的建筑工程，必须符合规定的建筑工程质量标准，有完整的工程技术经济资料和经签署的工程保修书，并具备国家规定的其他竣工条件”。2、《海口市城市建设档案管理办法》第7条规定：“ 建设单位在招标投标和与勘察、设计、施工、监理等单位签订合同时，要对工程档案的套数、费用、质量要求、移交时间等提出明确要求。勘察、设计、施工、监理等单位认真收集和整理本单位形成的工程档案，及时向建设单位移交。”
      另外，其他法规也有类似规定。如《上海市城市建设档案管理暂行办法》第17条规定：“一切建设项目必须编制竣工图。竣工图由施工单位编制。”第18条规定：“施工过程中，施工单位应当指定专人编制竣工图。项目竣工后，竣工图必须经施工项目负责人审核签字后移交建设单位。”等等。

      三、工程未经验收提前使用，其法律责任及后果法律已作出明确规定，且并无抵减承包方义务的相应规定。
      发包方未经验收提前使用工程，不符合合同约定及法律规定，存在过错，应依法承担相应的民事责任和行政责任。对于工程未经验收提前使用的法律责任及后果，相关法律法规均已作出明确规定。1、《建设工程质量管理条例》第58条规定：“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；（一）未组织竣工验收，擅自交付使用的；（二）验收不合格，擅自交付使用的。”2、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第13条规定：“建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用后，又以使用部分质量不符合约定为由主张权利的，不予支持；但是承包人应当在建设工程的合理使用寿命内对地基基础工程和主体结构质量承担民事责任。”等等。另外，在已经废止的《建筑安装工程承包合同条例》和《合同法（草案）》中，也曾对“工程未经验收，发包方提前使用或擅自动用”的后果作出明确规定。
      综观我国目前现行有效的法律法规中，均未对“工程未经验收提前使用，承包方无义务提交竣工验收资料和竣工报告、或无义务配合协助发包方办理竣工验收及备案”作出明确规定或类似意思表述之规定。因此，在工程未经验收提前使用的情况下，承包方提交竣工验收资料和竣工报告、配合协助发包方办理竣工验收及备案的合同义务和法定义务仍应继续履行。

      四、从行政责任的角度来看，即对于未经验收擅自使用之行为，行政机关应当责令发包人改正，这也要求承包方必须提交竣工验收资料，必须对竣工备案进行协助和配合。
      《建设工程质量管理条例》第58条规定：“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任：（一）未组织竣工验收，擅自交付使用的；（二）验收不合格，擅自交付使用的”。第59条规定：“违反本条例规定，建设工程竣工验收后，建设单位未向建设行政主管部门或者其他有关部门移交建设项目档案的，责令改正，处1万元以上10万元以下的罚款”。显然，上述条款对工程未经验收提前使用的情形，明确规定了“责令改正”。而责令发包方改正，就是要求发包方按照法律规定的竣工验收程序进行竣工验收和竣工备案。发包方进行竣工验收，需要承包方的参与并提交竣工验收资料；发包方进行竣工备案，需要承包方的配合和协助。因此，如果没有承包方于竣工后提交的竣工验收资料、没有承包方对竣工备案的协助和配合，发包方的改正就是一句空话。由此，法律规定的意图亦不难看出，工程未经验收提前使用的情况下，仍需要进行竣工验收和竣工备案，承包方仍有义务提交竣工验收资料并配合协助发包方进行竣工备案。琼山区人民法院认为工程未经验收提前使用，承包方无义务再进行竣工验收的理由是不能成立的。

      最后，承包方无正当理由拒绝提供竣工验收资料，并拒绝配合协助竣工备案的，应依法承担相应的责任；对由此造成无法办理大产证、导致发包方向小业主承担违约责任的，发包方有权要求承包方予以赔偿。

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